Tema # 1
“ [...] o Contencioso Administrativo, muito mais do que «uma “invenção liberal”, determinada pelo princípio da separação de poderes», é uma «herança do Antigo Regime» [...]”
Vasco Pereira da Silva
O Contencioso Administrativo surge com a Revolução Francesa. Administrar e julgar eram tarefas que se confundiam . A época liberal dá relevo a concepções de índole objectivista, sendo estas, efectivamente, a pedra angular da origem histórica do Direito Administrativo.
O Direito Administrativo aparece inicialmente como um privilégio de foro da Administração. O objectivo do “velho” contencioso fundamenta-se num sistema de garantias em prol dos poderes públicos, assente na separação de poderes.
A criação de uma jurisdição administrativa própria que, retira aos tribunais comuns a resolução dos litígios jurídico-administrativos, sustenta-se na ideia de que “julgar a Administração ainda é administrar” e baseia-se na desconfiança dos revolucionários franceses contra os tribunais comuns, não tendo, por isso, qualquer intuito garantístico.
Neste sentido, em nome do princípio da separação de poderes, implementa-se um sistema assente na promiscuidade entre o poder administrativo e o poder judicial, ou seja, os órgãos da Administração julgam-se a si próprios, assegurando em primeiro plano a primazia da Administração como Poder do Estado e não a protecção dos particulares que, são considerados súbditos ou administrados, não lhes sendo reconhecidos direitos, perante a Administração, tendo nomeadamente, o dever de colaborar com a Justiça.
A autonomia do Direito Administrativo consagra-se com o triste caso de Agnés Blanco – uma criança atropelada por um vagão de um serviço público (de tabaco) – em que, perante um conflito negativo de jurisdições – tanto o tribunal de Bordéus como o Conselho de Estado se declaram incompetentes, para julgar a referida causa – o Tribunal de conflitos é chamado a decidir.
A leitura da sentença tem contornos incongruentes, na medida em que, o Tribunal de Conflitos vem dizer que a competência para decidir cabia à ordem administrativa, resolvendo o conflito de jurisdições, contudo, o facto de estar em causa um serviço público, a indemnização a ser atribuída não podia ser regulada pelo direito aplicável às relações entre particulares, ou seja, a solução seria a criação de um “direito especial” para a Administração, adquirindo esta um “estatuto de privilégio”.
Neste sentido, a justiça foi a denegação de um direito de indemnização aos pais da criança.
Os acontecimentos supra referidos, serviram de inspiração ao nosso sistema de justiça administrativa que, assenta historicamente na ideia da separação de poderes, de origem francesa, rejeitando, por incompatibilidade com o referido princípio, a hipótese dos tribunais judiciais julgarem os comportamentos da administração pública.
É com base na separação de poderes que surge a dualidade de jurisdições; a jurisdição administrativa, que se destina à revisão da legalidade de decisões da administração pública, sendo a própria, a solucionar os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas e a jurisdição comum, que tem a seu cargo dirimir os litígios entre particulares.
Desta forma, o modelo da Administração Pública do Estado Liberal, é um modelo autoritário, em que a Administração se encontra investida de “imperium”, tendo legitimidade para aplicar e executar a lei através de actos unilaterais coactivos, ou seja, é a Administração que ordena, proíbe, autoriza, concede e sanciona.
A centralização neste modelo de acto administrativo é determinante para que, a jurisdição administrativa se oriente na direcção de uma Administração Agressiva.
Assim, é a doutrina do século XIX e do início do século XX que teorizando o conceito de acto administrativo, faz dele a figura central da “dogmática do Estado de Direito”. Tendo em conta a relevante construção jurídica, quanto ao acto administrativo, importa salientar nomes como Maurice Hauriou, Professor de Direito em Toulouse – 1856/1929 – e, Otto Mayer, jurista alemão – 1846/1924.
Hauriou assemelha o acto administrativo ao negócio jurídico, adoptando uma noção ampla do mesmo, dando contudo, ênfase à decisão executória, na medida em que, entende o autor, esta característica é a manifestação máxima do poder administrativo, ou seja, advém de prerrogativas de execução – direitos do poder público – que se excedem quando comparadas ao direito comum, dado que o privilégio da acção oficiosa, obtida através do procedimento da decisão executória, permite à Administração pública exercer os seus direitos através de um procedimento extra-judicial, rápido e vantajoso.
Com uma construção jurídica diferente, Mayer advoga que, o acto administrativo se assemelha à sentença judicial e, neste sentido ambos representam “o modo como o poder público se torna eficaz”, definindo esse poder como uma “manifestação da Administração autoritária que determina qual o direito aplicável ao súbdito no caso concreto”. Mayer, defende então que, tanto a execução coactiva do acto administrativo, como a da sentença, dependem directamente da qualidade do “poder público”.
A evolução do Contencioso Administrativo, segue paulatinamente, o sentido da sua jurisdicionalização, ou seja, se na sua génese está agrilhoado à Administração, aos poucos vai-se libertando, adquirindo a natureza de uma jurisdição autónoma. O percurso do Contencioso Administrativo, acompanha a instauração do modelo de Estado Social de Direito – iniciado ainda na transição do estado liberal para o Social, finais do século XIX e começo do século XX – consolidando-se com a efectivação do Estado-Providência que, se desenvolve num contexto de devastação europeia, devido às duas grandes guerras mundiais do século XX.
Atente-se que em Portugal, o regime político, autoritário e corporativista instituído, após a Revolução Nacional de 28 de Maio de 1926, designado por Estado Novo, propende à adopção da concepção autoritária, que na esteira das construções jurídicas de Hauriou e Mayer, exerce influência nas orientações constitucionais de 1933.
Cabe ao Professor Marcello Caetano, enquanto pensador científico, a função de redigir, particularmente, a legislação sobre o contencioso administrativo, nomeadamente o Código Administrativo de 1936/40, a Lei Orgânica (1956) e, o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (1957). Consagra-se então, na nossa legislação administrativa e no Contencioso administrativo, o apadrinhamento do acto administrativo definitivo e executório, fundado na concepção clássica de matriz positivista, pelo Professor que, curiosamente, não renega algumas concepções jurídico-administrativa de origem liberal.
Sendo coerente, no contexto político, autoritário e corporativista, a aplicação do tipo de acto administrativo, com as características definitivas e executórias, o mesmo não se enquadra na realidade pós-Revolução, ou seja, não se entende como é que o legislador constitucional, mantém até 1989 a protecção constitucional do acto administrativo de forma definitiva e executória, tendo em conta que o afasta somente da Lei Fundamental, após a revisão de 89. Assim como, também não faz sentido nenhum, esta tipicidade de acto continuar a vigorar na legislação processual até 2004, mantendo as características da definitividade e da executoriedade, como recorribilidade dos actos administrativos.
Este incremento administrativo legal deve-se, possivelmente, a um enraizamento cultural, por parte dos nossos governantes, do conceito de Estado como elemento unificador do poder, que dá origem a tipos de regime autoritários ou políticos liberais.
O advento do Estado Social, transformou juridicamente o modelo de Justiça no Direito Administrativo, ou seja, o novo papel desempenhado pelos poderes públicos na vida da sociedade conduziu a um aumento quantitativo e qualitativo, das funções estaduais. A Administração, passa a ser Prestadora de bens e serviços que servem o interesse público, estabelecendo relações jurídicas duradouras entre os particulares e as autoridades públicas, tornando-se claro que ao poder e à liberdade é necessário acrescentar responsabilidade se, na verdade, se pretende atingir o aperfeiçoamento da sociedade.
Um dos grandes contributos do século XX para a compreensão e consciencialização da vida social e política reside no facto do Estado de Direito assentar numa ideia de equilíbrio entre poder/liberdade/responsabilidade. Estes conceitos emergentes da comunicação interligam a sociedade numa série de relações estreitas, através de proposições de dever cujo cumprimento funda o clima de confiança indispensável à concretização da paz social através da justiça, finalidades por excelência do Estado de Direito.
BIBLIOGRAFIA:
PEREIRA DA SILVA, V., O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Ed. Almedina, 2009
CAUPERS, João, “Introdução ao Direito Administrativo”, Ed. Âncora, 2007, 9ª edição
Maria Carlos Brito Silva - 17052
quinta-feira, 17 de dezembro de 2009
TEMA 8
Vasco Pereira da Silva
Na reforma do contenciosos admnistrativo foi abandonado o seu paradigma clássico mediante a substituição do modelo de recurso pelo de acção de plena jurisdição.
O tempo do recurso de anulação, que não era um recurso, parafraseando o Prof. Vasco Pereira da Silva, mas uma acção chamada de recurso por se tratar da primeira apreciação jurisdicional de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa e não de uma apreciação jurisdicional de segunda instância versando sobre uma decisão judicial que chegou ao seu termo, valendo a máxima segundo a qual “o recurso de anulação morreu, viva a acção administrativa”, quer por não haver hoje qualquer razão para colocar a autoridade administrativa e o tribunal no mesmo plano confundindo Administração e Justiça como sucedeu no “período do administrador-juiz”, quer como único pedido admissível de anulação dos actos administrativos em que os efeitos das sentenças dele decorrente eram de natureza meramente constitutiva.
A acção administrativa dita especial como acção comum do novo processo administrativo, agora como meio processual principal do contencioso administrativo veio tutelar alguns dos mais importantes direitos subjectivos das relações jurídicas administrativas.
O âmbito de aplicação da acção administrativa especial substitui as vias contenciosas existentes antes da reforma, pelo menos os meios processuais mais importantes de justiça administrativa e foi além permitindo novos pedidos e correspondentes efeitos das sentenças, de modo a permitir a tutela mais completa e eficaz dos direitos dos particulares feitos valer através das respectivas vias contenciosas que tal como consta no art. 46 nº2 do CPTA:
a) Anulação de um acto administrativo legalmente devido
b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido
c) Declaração de ilegalidade de normas regulamentares ilegais
d) Declaração de ilegalidade pela não emissão de regulamentos
Tutela essa consagrada pela admissibilidade generalizada de cumulação de pedidos materialmente conexos de acordo com a regra que decorre dos art. 4 nº1 e 47 nº1 do CPTA a qual é acompanhada de uma enumeração exemplificativa de pedidos cumuláveis com o de anulação do acto administrativo.
Realidade distinta do anterior “recurso de anulação” segundo o qual o tribunal apenas se podia limitar à anulação de actos administrativos pelo principio da separação de poderes entre Administração e o Tribunal que redundava na “confusão” entre julgar e administrar, assim como no equivoco de considerar que “condenar” a administração era a mesma coisa que “praticar actos em vez dela” ou que “substituir” a actuação da administração pela dos tribunais. O princípio só actuará se o tribunal praticar actos em vez da Administração ou invadir o domínio das escolhas remetidas por lei para a responsabilidade da Administração no domínio da discricionariedade administrativa, pois condenar a Administração à prática de actos administrativos devidos decorrentes da preterição de poderes legais vinculados corresponde à tarefa de julgar.
Acção administrativa especial na sua modalidade de anulação, permite não apenas a apreciação judicial do acto administrativo, mas de toda a relação jurídica controvertida, mediante a admissibilidade de todos os pedidos necessários à tutela dos direitos dos particulares.
Ana Cristina Castanheira aluna nº 17059 sub turma 1
Comentário ao tema 1
TEMA 2
O art. 1º do ETAF estabelece uma cláusula geral de jurisdição administrativa, delimitando o âmbito da jurisdição administrativa aos litígios emergentes das relações jurídico administrativas.
Também o o 212º3 CRP vai no mesmo sentido, ao estabelecer o âmbito regra, segundo o qual, os litígios emergentes das relações jurídico administrativas pertencem aos tribunais administrativos.
No entanto, coloca-se a questão de se saber se o 213º3 da CRP consagra uma reserva material absoluta de jurisdição, ou não. As opiniões doutrinárias dividiram-se quanto ao sentido da norma constitucional mencionada.
Certos autores, entendem que da CRP resulta uma reserva, no sentido de que o legislador não pode atribuir aos tribunais judiciais litigios materialmente administrativos.
Outros, admitem a remissão para a jurisdição comum de questões emergentes de relações jurídicas administrativas, mais concretamente sempre que estejam em causa direitos fundamentais dos sujeitos. Com isto, pretende-se assegurar uma maior efectividade da tutela conferida ao particular dada a insuficiência de tribunais jrisdicionalmente administrativos para fazer face às necessidades concretas.
Segundo o Prof. Vieira de Andrade, a posição mais sensata, também sufragada pelo STA, seria o entendimento de que o 212º3 CRP não consagra um imperativo strito, contendo uma proibição absoluta da recorribilidade aos tribunais comuns.
Assim, a interpratação do 212º3 CRP, deve ser a de que os Tribunais Administrativos sejam os tribunais comuns da função administrativa.
TEMA 7
TEMA 7
Antes da reforma, previa-se apenas a possibilidade de impugnar actos administrativos definitivos e executórios, mas deixa de se fazer qualquer referência a estes requisitos.
Esta circunstância gerou uma querela doutrinária que a jurisprudência resolveu no sentido de considerar que o legislador ordinário continuava a poder recorrer a estas qualificações.
A Definitividade horizontal, tinha a ver com o facto de se tratar de um acto final, conclusivo de um procedimento. Deixava, assim, de fora todos os actos situados antes do acto decisório final.
A Definitividade vertical, significa que os actos passem por quem, em cada momento, ocupasse o lugar de topo da hierarquia em que se integra o autor daquele acto.
Bom, o recurso hierárquico necessário terá (teria) então, como pressuposto a recorribilidade do acto para o superior.
Neste momento, encontra-se acolhida na lei (51º CPTA) a possibilidade de impugnação de qualquer acto administrativo com eficácia externa susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (é este o critério actual; em vez de actos definitivos e executórios, o contencioso passa a ter por objecto a lesão dos particulares).
Por outro lado, o interessado afastado de um procedimento que não impugne o acto que o afastou não fica impedido de impugnar o acto final. Ou seja, o particular pode impugnar uma decisão inicial, intermédia, ou final.
Nos termos do 51º3 CPTA nada impede o particular de impugnar apenas a decisão final (a qual vai englobar as decisões iniciais e intermédias).
Por isso, o Prof. Sérvulo Correia diz que por o recurso hierárquico necessário ter sido completamente banido do CPTA, o qual não lhe faz qualquer referência e, por isso, se tais designações aparecerem em leis especiais têm de se considerar revogadas por inconstitucionalidade, já que o que existe é a impugnabilidade de actos lesivos.
Afinal, quando se estabelecia que o recurso hierárquico era necessário, a tutela jurisdicional efectiva não estava acautelada.
Também o Prof. Vasco Pereira da Silva diz que a revogação da suposta regra geral, deve implicar automaticamente a revogação todas as normas que prevejam o recurso hierárquico necessário por falta de objecto (pois tratam dum requisito de impugnabilidade que já não existe).
Pese embora, estes entendimentos, segundo Mário Aroso e Freitas do Amaral, se a regra geral do recurso hierárquico necessário foi revogada, nada impede que possa haver regras em diplomas especiais a prever essa exigência do recurso para o superior hierárquico antes de se ir para o contencioso.
Também para o STA, estas regras continuam a vigorar, e enquanto regras especiais prevalecem sobre a regra geral.
O problema do recurso hierárquico necessário tinha a ver com o facto do prazo para a impugnação só começar com a decisão do superior, e por isso, se se perdesse o prazo para este recurso hierárquico necessário já não se poderia recorrer.
Mas no 59º4 e 5 CPTA actuais, o legislador não está a pensar em recursos hierárquicos necessários.
O art. 59º4 CPTA, suspende o decurso do prazo de impugnação contenciosa em caso de impugnação administrativa; no caso do recurso hierárquico necessário, que antes era a regra, o que se suspendia era a eficácia do acto (170º CPA) e não o prazo de impugnação. O art. 59º/5 do CPTA dá-nos a solução para esta falta de suspensão de eficácia ao permitir impugnar judicialmente o acto objecto de impugnação administrativa, requerendo as providências cautelares que forem consideradas necessárias.
Portanto, parece-me que se a definição de recurso hierárquico necessário do CPA diz que “é aquele que é insusceptível de recurso contencioso”, mas se todos os actos são passíveis de recurso contencioso, então este não faz sentido.
Comentário ao tema 9
No domínio do direito administrativo a ideia de responsabilizar o estado pelos seus actos era desconhecida antes de inícios do séc. XIX.
Foram três os principais factores que determinaram a evolução no sentido da responsabilização do estado:
- a consolidação e aprofundamento do principio da legalidade;
- os reflexos da concepções organicistas no enquadramento jurídico da relação entre o estado e o funcionário, imputabilidade aos entes públicos dos danos emergentes dos actos ilegais praticados pelos seus funcionários.
- o alargamento da intervenção económica social e cultural do estado.
Actualmente o órgão administrativo tem sempre o dever de tomar uma decisão, se bem que nem sempre tenha o dever de decidir favoravelmente o pedido do interessado. O orgão competente tem o dever de decidir tomando uma decisão que respeite todas as vinculações absolutas (formas, formalidades, fins), concretizando as vinculações tendenciais com respeito pelos princípios constitucionais condutores da actividade administrativa. É isto, que é legalmente devido pela Administração Publica e somente isto o tribunal pode sindicar. Assim há que considerar qual a extensão dos poderes de pronuncia de que dispõe o tribunal, sendo que não se pode intrometer no espaço próprio que corresponde ao exercício de poderes discricionários por parte da Administração. Só deste modo se assegura o respeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, por força do qual aos tribunais administrativos só cumpre dizer e aplicar o Direito, tal como ele resulta das normas e princípios jurídicos que vinculam a Administração (cfr. artigo 3º, nº 1). Do mesmo postulado resulta, entretanto, o imperativo de que o tribunal deve dizer e aplicar o Direito, em toda a extensão com que as normas e os princípios jurídicos sejam chamados a intervir para dirimir os litígios jurídico-administrativos e, portanto, que ao tribunal cumpre determinar todas “as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido”. O art.º 71º estabelece que se distingam diferentes tipos de situações possíveis, consoante o grau de concretização com que o dever de actuar da Administração resulte das normas jurídicas aplicáveis, averiguando o que deve o tribunal considerar devido, em cada caso concreto.
Os processos de condenação à prática de actos administrativos não têm todos a mesma configuração, nem conduzem todos à emissão de pronúncias judiciais com idêntico alcance. Como resulta do artº 71, não é, só nos casos de estrita vinculação legal, que o processo se pode dirigir ou conduzir à condenação da Administração à prática de actos administrativos com um conteúdo determinado. Essa condenação também pode ter lugar nas situações em que, embora a lei confira, em abstracto, à Administração certos poderes de conformação do conteúdo do acto, a verdade é que, no caso concreto, se deve, objectivamente, reconhecer que só lhe resta praticar um acto com um determinado conteúdo.
quarta-feira, 16 de dezembro de 2009
AS ORIGENS DA JUSTIÇA ADMINISTRATIVA
“[...] o Contencioso Administrativo, muito mais do que «uma “invenção liberal”, determinada pelo princípio da separação de poderes», é uma «herança do Antigo Regime» [...]”
AS ORIGENS DA JUSTIÇA ADMINISTRATIVA
Perante a afirmação de que o Contencioso Administrativo é, do ponto de vista histórico, uma síntese entre dois modelos – o modelo do Ancien Régime (tese) e o modelo liberal (antítese) –, impõe-se proceder a uma breve contextualização para que possamos compreender as suas dores de nascimento.
Em França, naquela época, o processo judicial em matéria administrativa era inexistente, sendo que os tribunais continuaram, mesmo após a revolução, nas mãos da antiga nobreza, que encabeçava a resistência à implantação do novo regime. Perante este cenário, com a Revolução surgiu legislação no sentido de impedir as intromissões dos tribunais comuns no domínio da Administração. Por outro lado, o sistema francês traduz um afastamento do seu modelo original: o sistema britânico. A diferença essencial entre os dois sistemas reside no conceito de Estado, o qual terá uma importância decisiva em toda a génese do sistema francês. No sistema britânico, pelo contrário, opera um conceito análogo – a Coroa, que abarca toda a organização administrativa, existindo uma relação de independência entre esta e o Parlamento. Neste sistema os Tribunais são entidades autónomas.
Com a Revolução Francesa, assiste-se à colisão de duas concepções ideológicas distintas: a concepção ditatorial, representada pelas ideias de MAQUIAVEL, BODIN, HOBBES e ROUSSEAU (devendo-se a estes dois últimos a teorização do elemento democrático) e a concepção liberal, encabeçada por LOCKE e MONTESQUIEU. A grande novidade subjacente à Revolução foi o princípio da separação de poderes, sendo que o modo como este foi interpretado propiciou a inclusão da função jurisdicional na função administrativa. Por outras palavras, tal interpretação terá sido influenciada pelo conceito de Estado vigente no sistema francês àquela data e pela consequente dificuldade em conceber a submissão do Estado aos próprios tribunais.
Em termos práticos, a influência subjacente a esta interpretação da teoria da separação dos poderes deve-se à própria conjuntura herdada do Ancien Régime. É que, antes do triunfo da Revolução, os tribunais detinham um importante papel na luta contra a concentração do poder real através dos institutos do direito de registo (veto do tribunal em relação às decisões régias), por um lado e das censuras (instrumentos de controlo das decisões administrativas), por outro. Os juízes eram, portanto, activistas no processo político, na defesa das pretensões da nobreza na luta contra a concentração régia do poder. Como consequência desta conjuntura, os revolucionários receavam que o controlo da Administração pelos tribunais comuns pudesse por em causa a nova ordem estabelecida.
Por conseguinte, o Contencioso Administrativo não é uma “invenção liberal” derivada do princípio da separação de poderes, inserindo-se, pelo contrário, na linha de continuidade entre o Ancien Régime e o Estado Liberal. Aliás, o próprio Contencioso Administrativo do Estado Liberal detinha elementos inspirados nas instituições do Ancien Régime, como é o caso do Conselho de Estado (antigo Conselho do Rei), que tinha sido criado com o objectivo de facilitar a concentração e a centralização do poder real mediante o afastamento, pela via de recurso, das resistências dos tribunais à actuação das autoridades administrativas e, bem assim, as técnicas e os instrumentos jurídicos do modelo anterior permaneceram após a Revolução, tendo sido aperfeiçoados.
BIBLIOGRAFIA:
PEREIRA DA SILVA, V., Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Ed. Almedina, 2003
PEREIRA DA SILVA, V., O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Ed. Almedina, 2009
João Valbom Baptista - 15930
INTERESSE EM AGIR
Na esteira do Acórdão nº 04704/09 de Tribunal Central Administrativo Sul, de 29 Janeiro 2009, «a legitimidade processual depende de um interesse em demandar que se exprime pela utilidade derivada da procedência da acção (...) e da circunstância de o interessado efectivamente ser titular de um direito subjectivo ou de lhe ser conferida uma determinada posição jurídica, consubstanciada num interesse legalmente protegido». Existe, pois, uma relação de identidade entre o conceito de legitimidade activa e o de interesse processual, que se traduz, à partida, na exigência de necessidade, utilidade e adequação da propositura da ação judicial. Todavia, a adequação, em boa verdade, seria um requisito processual de validade objectivo intrínseco, respeitante ao mero formalismo processual – a falta de adequação não é passível de implicar a falta de interesse, pois este não pode ser confundido com um mero aspecto formal.
O art. 268º/4 da CRP, a partir da revisão constitucional de 1997, consagra como critério de impugnação de actos a sua lesividade, contrariamente ao que sucedia com o texto constitucional de 1989, em que o critério era a ilegalidade, numa orientação de pendor objectivista.
O CPTA trata do interesse processual nos artigos 9º/1 e 55º/1-a). A regra na al. a) do art. 55º/1 requer, para além da lesividade, que o interesse seja directo e pessoal. O critério da lesividade enquanto pressuposto do interesse em agir levanta sérias dúvidas, nomeadamente quando se trata da tutela de interesses difusos (cfr. art. 9º/2 do CPTA), uma vez que o conceito de lesividade perante interesses metaindividuais adquire uma crescente fluidez. Suponha-se, v. g., que um grupo de cidadãos vem impugnar um acto administrativo em matéria ambiental, representando a população afectada ou, num caso ainda mais elucidativo, um grupo de cidadãos impugna um acto administrativo também em matéria ambiental, mas com fundamento no princípio da responsabilidade intergeracional.
O especial melindre que o critério da lesividade implica pode, no entanto, ser elucidado em termos mais simples se olharmos para a impugnação dos vícios do acto. Pergunta-se se a ausência da lesividade impede o particular de impugnar um acto administrativo que padece de um vício? E, em caso afirmativo, qual a relevância (autónoma) do vício do acto ilegal?
Existe uma clivagem doutrinária no que toca à interpretação do art. 55º/1-a) do CTPA. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA sustenta dever ser adoptada uma visão mais objectivista. Assim sendo, não só é legítimo o autor que tem um direito a defender, como também o é aquele que tem um interesse legalmente protegido e que vê esse mesmo interesse ser prejudicado por um acto administrativo. VASCO PEREIRA DA SILVA, por sua vez, propugna uma solução subjectivista, afirmando que, para ser parte legítima, deve o autor ser titular de uma situação de vantagem, atribuída por um direito subjectivo, que é lesada ou susceptível de ser lesada com um acto administrativo, não se tutelando, segundo esta doutrina, meros interesses de facto.
Perante as dificuldades interpretativas deste normativo, defendo, todavia, um re-tratamento hermenêutico e valorativo da sua interpretação, nos seguintes termos:
i) a postura subjectivista na interpretação do art. 55º/1-a) não deve provocar uma subalternização do princípio da legalidade;
ii) adopte-se uma ou outra perspectiva, o direito de acesso à justiça administrativa e o princípio da tutela jurisdicional efectiva não devem ser postos em causa.
BIBLIOGRAFIA:
AROSO DE ALMEIDA, M., O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Ed. Almedina, 2007
COLAÇO ANTUNES, L. F., A reforma do contencioso administrativo : o último ano em Marienbad, Sciencia Iuridica, T.XLIX, 2000, n.283-285, p.53-67
PEREIRA DA SILVA, V., O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Ed. Almedina, 2009
VIEIRA DE ANDRADE, J. C., A Justiça Administrativa, Ed. Almedina, 2006
João Valbom Baptista - 15930
CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO VS ADMINISTRATIVO - Recensão crítico-comparativa sobre a definitividade enquanto pressuposto da recorribilidade em ambos
DUARTE NUNO COSTA 16168 SUB-3 (usando o login de Guilherme Galante por não me conseguir registar em nome próprio!)
Tendo em conta a enfermidade “traumatico-freudiana” diagnosticada pelo Prof. Vasco Pereira da Silva de que padecia além da infância do próprio contencioso administrativo português, com manifestações “virais” no que toca à sobejamente conhecida convulsão/manifestação disso mesmo, que representava o recurso hierárquico necessário, ao qual pela posologia de uma “sangria” pela navalha da inconstitucionalidade, o Professor consegue expurgar todas as consequências do direito fundamental de impugnação contenciosa dos actos administrativos, receitado o artigo 268.º, n.º4 da Constituição, desde que lesivos dos particulares, concluindo na autópsia, o nado morto que resulta agora das disposições legais que estabelecem o recurso hierarquico necessário. Congratule-se o proveitoso pós-recobro do legislador no sentido de determinar a impugnabilidade dos actos administrativos em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares, afastando expressamente toda e qualquer exigência de recurso hierárquico necessário, artigo 51.º, n.º1 , do CPTA, sem garantias administrativas como condição necessária de acesso aos tribunais, cicatriz palpável da ferida agora sarada, desferida antes pela doutrina do “administrador-juiz”.
Observe-se agora o quadro-clínico do contencioso que para muitos autores é tido como uma verdadeira Eva arrancada da costela do Adão do contencioso administrativo (por todos, SALDANHA SANCHES), para outros mero filho bastardo, e que se quer pródigo arrependido (para que à “boa casa” administrativa retorne) que é o Contecioso Tributário. Todavia, pois que peca por tardio o seu grito do “ipiranga”, no que lhe toca, temos clara a opção do contencioso tributário entre reclamar e/ou impugnar, por uma interpretação “descomplexada” que o legislador fiscal faz da Constituição, não sendo assim necessário percorrer a “via sacra” reclamação-recurso hierárquico-tribunal. O fundamento da impugnação será “qualquer ilegalidade” (artigo 99.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, doravante CPPT), tal como para a reclamação, de modo a garantir a tutela jurisdicional, como preceitua a Constituição. De “amarras soltas” o contencioso tributário reage assim contra o ordenamento anterior em que o recurso directo aos tribunais ia “afunilando” para o particular, pela imposição de reclamações e recursos prévios, arrogando-se a Administração de discricionaridade técnica no que concernia aos conceitos fiscais, v.g. em matéria de quantificação. Hodiernamente, qualquer “errónea qualificação e quantificação dos rendimentos, lucros, valores patrimoniais e outros factos tributários” será fundamento de ilegalidade, balizada pela alínea a) do supra citado artigo 99.º CPPT. O contencioso tributário lança uma generosa rede aos particulares, assumindo-se o artigo em questão nas suas quatro alíneas como meramente exemplificativo, deixando margem a que qualquer ilegalidade possa ser suscitada.
Sem embargo, atente-se para os casos em que o contencioso tributário, desinibido de reaccionismos e complexos exacerbados contra relações à laia de incestuosas com o “administrador-juiz” (salvo o devido respeito pelo “fervor” de VASCO PEREIRA DA SILVA), prevê casos em que terá de haver reclamação, prévia ao recurso a tribunal. Assim, reza o art. 117.º CPPT, quando se trate de impugnação com base em erro na quantificação da matéria tributável ou nos pressupostos de aplicação de métodos indirectos. Veja-se o n.º1 do preceito que prevê a dependência de prévia apresentação do pedido de revisão da matéria tributável (com correspondência na Lei Geral Tributária quanto aos métodos indirectos). A razão de ser da exigência prende-se nestes casos com a pretensa maior celeridade da resposta, e pelo presuntivo argumento de que neste âmbito de questões, previsivelmente/possivelmente será dada razão ao contribuinte, alcançando-se a almejada e tão “na moda” celeridade da justiça, evitando-se sobrecarregar os tribunais (conseguida ironicamente pelo legislador através do que qualificamos serem “manobras de diversão”, pelo desviar das atenções dos próprios tribunais, evitando corrigir nuclear e internamente as causas da morosidade judicial, sem prejuízo das vantagens da brevidade proporcionadas ao contribuinte por esta “manobra”). Expressão deste sistema encontra-se no quarteto dos artigos 131.º, 132.º, 133.º e 134.º CPPT, acerca da impugnação dos actos de autoliquidação, substituição tributária, pagamentos por conta, e objecto da impugnação, respectivamente. Especificamente, quanto ao artigo 131.º, em que quanto a casos de erro na autoliquidação, “a impugnação será obrigatoriamente precedida de reclamação graciosa dirigida ao dirigente do órgão periférico regional da administração tributária”, a solução surge como perfeitamente lógica e natural, dado que se é o próprio sujeito passivo a admitir o seu erro, será mais que previsível e sem necessidade de recorrer a artes divinatórias, para intuitivamente concluir que a própria Administração lhe irá dar razão, tendencialmente sem obstar. O artigo 132.º, quanto à impugnação em caso de retenção na fonte, tenderá aplicar-se a situações em que o substituto tributário, que retém o imposto do substituído, entrega de forma errónea ao Fisco, maior quantia do que a que reteve, caso em que o artigo prevê previamente ao recurso a tribunal, a reclamação graciosa com o pedido de reembolso da quantia em excesso entregue. Finalmente, o artigo 133.º CPPT, referente à impugnação em caso de pagamento por conta, refere a susceptibilidade de impugnação do mesmo com fundamento em erro sobre os pressupostos da sua existência ou do seu quantitativo (n.º1) que requer prévia reclamação graciosa para o órgão periférico local da administração tributária competente (n.º2) (assinalando-se a crítica feita por inúmeros autores, por todos, ANA PAULA DOURADO, quanto à redacção confusa e deficiente do n.º1 do preceito, cuja conclusão da necessidade de reclamação graciosa se consegue apenas retirar da leitura do n.º2 do artigo).
Remeta-se ainda, e numa fase primeva, para a questão análoga no contencioso tributário, acerca da definitividade dos actos tributários, artigo 60.ºCPPT, (outro) pressuposto de recorribilidade do acto tributário: a definitividade material – para assumir que os actos de natureza tributária que fixam direitos dos contribuintes são, efectiva e defintivamente, definidores de situações jurídicas. E, como tal, reunidos que estejam os requisitos de definitividade horizontal e vertical (artigo 54.º CPPT), estes actos podem ser impugnados contenciosamente. O artigo 54.º CPPT (“Salvo quando forem imediatamente lesivos dos direitos do contribuinte ou disposição expressa em sentido diferente, não são susceptíveis de impugnação contenciosa os actos interlocutórios do procedimento, sem prejuízo de poder ser invocada na impugnação da decisão final qualquer ilegalidade anteriormente cometida”) consagra assim o Princípio da Impugnação unitária no contencioso tributário, pois que só haverá impugnação contenciosa do acto final do procedimento, que afecta imediatamente a esfera patrimonial do contribuinte, fixando a posição final da administração tributária perante este, definindo os seus direitos ou deveres. Nos procedimentos tributários que conduzem a um acto de liquidação de um tributo, a esfera jurídica dos interessados apenas é atingida por esse acto, e por isso, em regra, será ele, e apenas ele, o acto lesivo e contenciosamente impugnável: o acto impugnável será aquele que põe termo ao procedimento (salvo as excepções que o próprio artigo reconhece, a título excepcional e na medida em que seja imediatamente lesivo, ou perante previsão legal expressa, vg os artigos 86.º1 da LGT e 63.º7 e 10 CPPT). No confronto, e como é conhecido neste ponto da matéria, o CPTA, sobre esta matéria no seu artigo 51.º fixa o conceito de acto impugnável. Apelando ao conceito de acto destacável e ao critério da lesividade do acto, na base do princípio da impugnação unitária do contencioso tributário, o seu “primo” contencioso administrativo vai mais longe na noção de acto administrativo impugnável, como é testemunho a Exposiçao de Motivos do CPTA em que “deixa de se prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não se exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado”, afastando “definitivamente a definitividade horizontal” da noção de acto impugnável (na nossa expressão). Decisiva será para o CPTA a eficácia externa dos seus efeitos (“…a produção de efeitos externos, independentemente da respectiva eficácia”, na lição de VIEIRA DE ANDRADE).
Criticamente, e admitindo a especificidade do direito tributário e respectivo direito adjectivo, o CPPT, sem embargo das soluções inovadoras e mais conformes à Constituição do que o bloco legal que anteriormente regia o contencioso administrativo, obriga-nos numa análise mais atenta a concluir que perdeu agora terreno face ao CPTA, impondo-se uma mudança neste aspecto do regime (até porque a prática jurisprudencial em torno deste princípio de impugnação unitária tem-se revelado mais restritiva do que a própria norma!). No que toca também ao que nos propusemos expôr neste “post”, a definitividade vertical não é tratada em qualquer dos artigos, 54.º e 60.º CPPT, ou seja, da necessidade de que o acto tenha sido praticado pelo ocupante do patamar último da escala hierárquica para que possa dele ser deduzida impugnação contenciosa. Sem embargo, será de retirar do regime do recurso hierárquico, (maxime dos artigos 67.º1 CPPT e 80.º LGT), a par do regime da reclamação graciosa, (artigos 68.º a 67.º CPPT), que a impugnação administrativa dos actos tributários lato sensu é desnecessária, via de regra, para efeitos da sua impugnação contenciosa. Veja-se, e como já amplamente exposto supra, que os artigos 131.º a 134.º CPPT consagram na legislação processual tributária excepções, casos em que a impugnação administrativa prévia é requisito de recorribilidade judicial. Haverá que caracterizar o direito adjectivo (Direito Fiscal) e a sua exponencial privatização (transferência das tarefas declarativas e liquidatórias para o contribuinte, maxime a auto-liquidação, na lição de Direito Fiscal da Prof. ANA PAULA DOURADO), como responsáveis por esta excepcionação, justificando esta “administrativização” das decisões procedimentais, momento em que a Administração é convocada a decidir, e a partir do qual o contribuinte poderá assacar-lhe responsabilidade na sede judicial própria.
Dos artigos 51.º e 59.º, n.ºs 4 e 5 do CPTA decorre a regra da desnecessidade da impugnação administrativa prévia, estudado o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA. Porém, clarifica o co-autor da reforma, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, o CPTA não tem “o alcance de revogar as múltiplas determinações legais avulsas que instituem impugnações administrativas necessárias”, no que passa cartão vermelho a Doutrina de VASCO PEREIRA DA SILVA.
O artigo 59.º, n.º 4 do CPTA estabelece que a “utilização de meios de impuganção administrativa suspende o prazo de impuganção contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”, o que leva PAULO OTERO a usar a expressão “impugnação recomendável”. No contencioso tributário, tal efeito suspensivo apenas se verificará, no âmbito do recurso hierárquico, quando atribuído por lei, e no âmbito da reclamação graciosa, “quando for prestada garantia adequada (…), a requerimento do contribuinte a apresentar com a petição, no prazo de 10 dias após a notificação para o efeito pelo órgão periférico local competente”, artigo 69.º al. f) CPPT, o mesmo se diga quanto à reclamação genérica, artigo 66.º da Lei Geral Tributária.
Bibliografia
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ALMEIDA, Mário Aroso de/AMARAL, Diogo Freitas do, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, 2000.
ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 5ª edição, Almedina, 2004.
OTERO, Paulo, “Impugnações Administrativas, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 28, Julho/Agosto, 2001.
REBELO, Marta, “Breves considerações em torno da intimação para um comportamento em matéria tributária”, Fiscalidade, n.º17, Janeiro, 2004.
SANCHES, J.L. Saldanha, Manual de Direito Fiscal, 2ª edição, Coimbra Editora, 2002.
- “O contencioso tributário como contencioso de plena jurisdição”, Fiscalidade, n.º 7/8, Julho/Outubro, 2001.
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª edição, Almedina, 2009.
DUARTE NUNO COSTA 16168 SUB-3 (usando o login de Guilherme Galante por não me conseguir registar em nome próprio!)
tema9
Relativamente a este tema,é importante começar por descrever em que consiste o processo administrativo contencioso.Este processo distingue-se do procedimento administrativo,este tradicionalmente designado como processo administrativo gracioso,para manter separado as duas figuras.
Quanto ao processo administrativo contencioso este trata da matéria referente a competências dos tribunais administrativos,e por conseguinte às actividades dos mesmos no controlo da legalidade actuaçao da administraçao.
Nesta ordem de ideias o processo contencioso administrativo refere-se apenas à funçao jurisdicional,visando a elaboraçao de uma sentença com pretensao de dirimir um conflito entre particulares e a administraçao,determinando-se se houve ou não violação da legalidade e do interesse público na actuação da administração.
A acção administrativa especial vem regulada no cpta no artigo46/1 que estabelece os processos que seguem a acção especial,prevendo-se no n/2 alinea c a condenação da administração à prática do acto devido,figura que se encontra especialmente regulado no artg 66/1 do cpta.
Neste sentido é relevante o estatuido no artg67 do cpta que estabelece os pressupostos para que possa ser pedida esta acção de condenação,estabelecendoo 68/1do cpta as pessoas com legitimidade nos termos do conteúdo do estatuído no artg266 da crp.
Porém, o protagonismo no instituto da condenação á prática do acto devido,atribui-se ao artg71 do cpta que estabelece os poderes do tribunal.
Este na pronúncia em caso de procedência da acção intentada pelo particular,será sempre condenatória relativamente à pretensão do interessado.